認真貫徹《政府投資條例》
依法更好發(fā)揮政府投資作用

近日，國務(wù)院頒布了《政府投資條例》（國務(wù)院令712號），決定于2019年7月1日起正式施行?！稐l例》是我國關(guān)于政府投資管理的第一部行政法規(guī)，也是投資建設(shè)領(lǐng)域的基本法規(guī)制度，標志著全面規(guī)范政府投資管理邁出了具有重要意義的一步。

一、出臺《條例》是推動政府投資法治建設(shè)的重大舉措

政府投資作為一項重要政府職能，事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局，既是實施宏觀調(diào)控、落實國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要手段，也是引導(dǎo)和帶動社會資本擴大有效投資的有力抓手。隨著中國特色社會主義進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央對我國社會主要矛盾的變化作出新的重大政治論斷，對貫徹新發(fā)展理念、推動高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作出重大決策部署。新形勢下，政府投資必須正確把握功能定位，更好發(fā)揮在穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風險、保穩(wěn)定以及補齊發(fā)展短板、優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、增強發(fā)展后勁等方面的關(guān)鍵作用。這需要全面加強和改進政府投資管理，以科學規(guī)范的體制、機制和制度，有效保障其作用的發(fā)揮。

加強和改進政府投資管理，必須運用法治思維和法治方式。長期以來我國政府投資領(lǐng)域主要依據(jù)規(guī)范性文件、部門規(guī)章和地方相關(guān)規(guī)定進行管理，權(quán)威性不足、指導(dǎo)性不夠、約束性不強，不僅難以適應(yīng)政府投資管理的新需要，也不符合深化依法治國實踐、加快建設(shè)法治政府的新要求?！稐l例》的頒布，實現(xiàn)了我國政府投資法治建設(shè)的重大突破?！稐l例》全面貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革和“放管服”改革的要求，科學總結(jié)了我國政府投資實踐經(jīng)驗，圍繞貫徹新發(fā)展理念、正確處理政府和市場關(guān)系、加強補短板和防風險等進行了有針對性的制度設(shè)計，對政府投資管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)確立了基本規(guī)范。這一立法成果，為更好發(fā)揮政府投資作用提供了法治保障。

二、《條例》將政府投資管理制度化、規(guī)范化、法定化

（一）明確約束政府投資范圍，為充分發(fā)揮市場作用配置資源、激發(fā)社會投資活力創(chuàng)造條件。

經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系。習近平總書記指出，“市場配置資源是最有效率的形式。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，市場經(jīng)濟本質(zhì)上就是市場決定資源配置的經(jīng)濟?！?黨的十八大以來，我國投融資體制改革持續(xù)深化，推進要素配置市場化、落實企業(yè)投資主體地位成效顯著。近年來企業(yè)投資約占全社會固定資產(chǎn)投資總額的95%，民間投資占比保持在60%以上。

《條例》著眼于鞏固改革成果和為深化改革提供法治依據(jù)。一是明確政府投資資金主要投向現(xiàn)階段市場還不能有效配置資源的領(lǐng)域；二是發(fā)揮政府投資資金的引導(dǎo)和帶動作用，鼓勵社會資金投向公共領(lǐng)域項目；三是安排政府投資資金應(yīng)當平等對待各類投資主體。這一系列制度設(shè)計，就是著眼于正確處理政府和市場的關(guān)系，要求政府投資不能越位，牢牢把握“有所不為”的邊界，為市場主體讓渡乃至創(chuàng)造投資機會，更不能與市場主體爭利。為了能不斷激發(fā)社會投資活力，政府投資的基本作用主要應(yīng)當體現(xiàn)在為企業(yè)投資創(chuàng)造必要的基礎(chǔ)設(shè)施和外部環(huán)境條件上。對于發(fā)展需要但成本和風險較高、盈利能力不足的公益性領(lǐng)域，政府投資要帶動社會投資，發(fā)揮其成本風險共擔、市場效率高的優(yōu)勢。

（二）嚴格界定政府投資方向，為貫徹高質(zhì)量發(fā)展要求、發(fā)揮政府投資補短板作用提供基本遵循。

黨的十九大報告指出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！敝鉀Q好發(fā)展不平衡不充分問題，必須把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向。對標新發(fā)展理念，我國現(xiàn)階段投資需求潛力仍然巨大，并對投資方向和結(jié)構(gòu)提出更高要求。

《條例》緊扣時代主題，將黨中央關(guān)于補短板、防風險等促進高質(zhì)量發(fā)展的要求轉(zhuǎn)化為法律制度。一是要求政府投資要聚焦社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等領(lǐng)域。二是要求建立政府投資范圍定期評估調(diào)整機制，以促進政府投資方向和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。三是強調(diào)對防范風險、促進健康可持續(xù)發(fā)展的剛性約束，明確要求加強預(yù)算約束，不得通過違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金。這些制度設(shè)計，就是要在“有所為”上體現(xiàn)政府投資在新時代的功能價值，發(fā)揮好政府投資對提高基礎(chǔ)設(shè)施供給能力、優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施供給結(jié)構(gòu)等促進高質(zhì)量發(fā)展中的作用，促進經(jīng)濟平穩(wěn)健康可持續(xù)發(fā)展，滿足人民日益增長的美好生活需要。

（三）完善政府投資管理體制和管理方式，依法理順管理職責、提升管理能力。

黨的十九大報告將建設(shè)法治政府作為深化依法治國實踐的重點內(nèi)容?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實施綱要（2015—2020年）》明確提出，到2020年基本建成法治政府。

《條例》的制定適應(yīng)了新時代建設(shè)法治政府的要求。其在內(nèi)容上有兩大特點，即它關(guān)注的是政府投資的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、確立的是基本的制度規(guī)范，既有遵循又避免繁瑣，既滿足政府投資管理中建設(shè)法治政府的客觀需要，又避免與其他相關(guān)法律法規(guī)相矛盾。一是理順政府投資管理體制，明確規(guī)定國務(wù)院投資主管部門履行政府投資綜合管理職責，國務(wù)院其他相關(guān)部門依照規(guī)定的職責分工履行相應(yīng)的政府投資管理職責。二是確立了政府投資資金的基本管理方式，即直接投資、資本金注入、投資補助、貼息等，并規(guī)定了按項目安排的原則和相應(yīng)的程序。三是規(guī)范了政府投資和預(yù)算的關(guān)系，明確規(guī)定政府投資年度計劃應(yīng)當和本級預(yù)算相銜接，財政部門應(yīng)當根據(jù)經(jīng)批準的預(yù)算及時、足額辦理政府投資資金撥付。這些制度設(shè)計，實現(xiàn)了政府投資職能、權(quán)限、程序、責任法定化。

（四）嚴格項目和資金規(guī)范化管理，強化政府投資管理剛性約束。

政府投資作用的發(fā)揮，必須落實到每一個項目、每一筆資金的效益上。政府投資主要投向關(guān)乎國計民生的基礎(chǔ)設(shè)施和公益民生領(lǐng)域，一般投資規(guī)模大、協(xié)作因素多、建設(shè)條件復(fù)雜，既需要嚴格按規(guī)律、程序辦事，又必須完善管理、落實責任。

《條例》堅持問題導(dǎo)向，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，對項目和資金管理從嚴從細作出規(guī)定。一是立足科學決策，統(tǒng)一規(guī)范政府投資項目的審批程序，并明確規(guī)定審批重大政府投資項目應(yīng)當履行咨詢評估、公眾參與、專家評議、風險評估等程序。二是立足提高效率，落實“放管服”改革要求，明確可以簡化審批程序的項目范圍以及利用技術(shù)手段優(yōu)化審批流程。三是立足資金統(tǒng)籌規(guī)范安排，明確政府投資年度計劃是對資金按年度落實到項目的基本方式，是全流程管理的關(guān)鍵抓手。四是立足投資控制和厲行節(jié)約，加強對投資概算的剛性約束。五是立足全周期管理，強化事中事后監(jiān)管措施。六是立足權(quán)責一致，詳細規(guī)定了違法違規(guī)情形和法律責任。

（五）突出重點、統(tǒng)籌兼顧，為推進改革、深化實踐提供方向和空間。

在高質(zhì)量發(fā)展階段，對政府投資的要求不是單維度的，而是涉及到我國治理體系的方方面面，涉及到必要和可能、當前和長遠、質(zhì)量和速度、剛性需求和約束條件等各種復(fù)雜的關(guān)系，也涉及到建設(shè)發(fā)展、其他公共資源配置、公共安全管理等各有關(guān)部門復(fù)雜的職能行使。

《條例》以規(guī)范政府投資為主線、統(tǒng)籌兼顧各個方面。一是兼顧發(fā)展需要和條件，明確要求依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、中期財政規(guī)劃和國家宏觀調(diào)控政策，統(tǒng)籌安排政府投資。二是銜接各方改革和管理，明確規(guī)定政府投資管理應(yīng)當符合推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的要求，并與建設(shè)工程質(zhì)量管理、安全生產(chǎn)等公共管理事項銜接。三是刪繁就簡，著眼于對政府投資的普遍約束性和明文所不及的行政裁量領(lǐng)域的普遍指導(dǎo)性。這種制度設(shè)計既立足當前，又為今后制度細節(jié)的延伸留下了空間。比如《條例》規(guī)定的統(tǒng)籌安排使用政府投資資金、國務(wù)院投資主管部門和其他有關(guān)部門的決策職責劃分等還需要進一步配套相關(guān)制度。實踐中要把握《條例》“可以做、應(yīng)當做、禁止做”層次分明的立法特色，在遵循基本規(guī)范的前提下繼續(xù)深化改革。

三、有力有序有效推動《條例》落到實處

習近平總書記強調(diào)，“全面推進依法治國的重點應(yīng)該是保證法律嚴格實施”。當前和今后一段時期，我們要把學習好、宣傳好、貫徹好、執(zhí)行好《條例》作為一項重大而緊迫的任務(wù)，全面提高依法加強政府投資工作的水平。

（一）認真做好《條例》的學習和普法工作。

深入學習、全面理解《條例》的立法目的、基本要求和各項具體規(guī)定，增強投資管理法治意識，自覺把《條例》的各項制度規(guī)范作為從事政府投資工作的行為準則。發(fā)展改革部門作為投資主管部門，要全面掌握法規(guī)要求，不斷提高依法履職能力。廣泛開展普法宣傳，引導(dǎo)社會公眾知法用法，依法支持國家建設(shè)、依法開展社會監(jiān)督、依法表達訴求建議、依法維護自身權(quán)益。

（二）加強《條例》的配套制度建設(shè)。

《條例》作為我國政府投資管理領(lǐng)域的第一部行政法規(guī)，其所規(guī)范和調(diào)整的政府投資領(lǐng)域非常復(fù)雜，在與已有各項法律法規(guī)的銜接中工作難度很大，其制定和實施又處于我國全面深化改革的重要時期，因此它對符合改革方向又難以一刀切的問題僅做了原則性規(guī)定，對有些操作和執(zhí)行層面的細節(jié)問題也還沒有作出具體規(guī)定。這就需要根據(jù)《條例》確定的基本原則、基本要求及其授權(quán)，繼續(xù)完善相關(guān)規(guī)章制度，為投資法治建設(shè)創(chuàng)造實踐基礎(chǔ)。

（三）以貫徹《條例》為契機推進投融資體制改革工作。

以《條例》為依據(jù)進一步完善政府投資體制，是當前和今后深化投融資體制改革的重要任務(wù)。我們要協(xié)調(diào)推進《條例》的貫徹實施和政府投資體制改革，圍繞優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、完善投資方式、規(guī)范項目管理、推進政府和社會資本合作以及審批制度改革等方面不斷深入探索創(chuàng)新，加強宏觀調(diào)控、統(tǒng)籌銜接和服務(wù)監(jiān)管，不斷提高政府投資管理水平。（發(fā)展改革委主任 何立峰）

規(guī)范政府投資行為 激發(fā)社會投資活力

有關(guān)部門負責人就《政府投資條例》答記者問

規(guī)范政府投資行為 激發(fā)社會投資活力

2019年4月14日，國務(wù)院總理李克強簽署國務(wù)院令公布《政府投資條例》（以下簡稱《條例》），自2019年7月1日起施行。日前，司法部、發(fā)展改革委負責人就《條例》的有關(guān)問題回答了記者的提問。

記者：為什么要制定這個《條例》？

答：政府投資是指使用預(yù)算安排的資金進行固定資產(chǎn)投資建設(shè)的活動，是全社會固定資產(chǎn)投資的重要組成部分。政府投資作為一項重大政府職能，事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局，既是實施宏觀調(diào)控、落實國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要手段，也是引導(dǎo)和帶動社會資本擴大有效投資的有力抓手，在穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風險以及補齊發(fā)展短板、優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、增強發(fā)展后勁等方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。

黨的十八屆四中全會決定中明確提出制定和完善投資管理方面的法規(guī)。2016年10月，國務(wù)院公布了《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》，將企業(yè)投資項目納入了法治軌道。制定政府投資條例，將政府投資納入法治軌道，是深入推進依法行政、加快建設(shè)法治政府的內(nèi)在要求，對于依法規(guī)范政府投資行為，充分發(fā)揮政府投資作用，提高政府投資效益，激發(fā)社會投資活力，具有十分重要的意義。

記者：《條例》制定的總體思路是什么？

答：《條例》制定遵循以下思路：一是堅持深化改革，認真貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革和“放管服”改革的決策部署，確保立法與改革決策相銜接。二是堅持突出重點，圍繞政府投資范圍、投資決策、項目實施和事中事后監(jiān)管等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確立基本制度規(guī)范，做到既有遵循又避免繁瑣。三是堅持統(tǒng)籌兼顧，相關(guān)制度設(shè)計既立足當前實際，保持政府投資管理的連續(xù)性、穩(wěn)定性，又為今后進一步深化政府投資體制改革以及地方層面政府投資管理留有空間。

記者：《條例》如何界定政府投資范圍，確保政府投資聚焦重點、精準發(fā)力？

答：科學合理界定政府投資的范圍，是《條例》需要解決的核心問題之一。政府投資范圍直接涉及政府和市場關(guān)系，在這個問題上必須堅持“有所為有所不為”，確保政府投資聚焦重點、精準發(fā)力，堅決杜絕低效、浪費現(xiàn)象，并避免與民爭利。為此，《條例》明確規(guī)定，政府投資資金應(yīng)當投向市場不能有效配置資源的社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項目，以非經(jīng)營性項目為主。為了從機制上確保政府投資始終投向最需要投、最適合投的方向和領(lǐng)域，《條例》還規(guī)定國家建立政府投資范圍定期評估調(diào)整機制，不斷優(yōu)化政府投資方向和結(jié)構(gòu)。同時，為發(fā)揮政府投資對社會投資的引導(dǎo)和帶動作用，激發(fā)社會投資活力，《條例》規(guī)定國家完善有關(guān)政策措施，鼓勵社會資金投向公共領(lǐng)域的項目。

記者：政府投資應(yīng)當遵循哪些原則和基本要求？

答：針對政府投資的性質(zhì)、特點和實踐中存在的問題，《條例》規(guī)定，政府投資應(yīng)當遵循科學決策、規(guī)范管理、注重績效、公開透明的原則，并與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和財政收支狀況相適應(yīng)；國家加強對政府投資資金的預(yù)算約束，政府及其有關(guān)部門不得違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資所需資金；安排政府投資資金應(yīng)當符合推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的有關(guān)要求，并平等對待各類投資主體，不得設(shè)置歧視性條件。

記者：《條例》如何確保政府投資科學決策？

答：科學決策是提高政府投資效益的關(guān)鍵所在。為確保政府投資科學決策，從制度上防止“拍腦袋”決策、“政績工程”和“形象工程”，《條例》作了三方面規(guī)定：一是規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、中期財政規(guī)劃和國家宏觀調(diào)控政策，結(jié)合財政收支狀況，統(tǒng)籌安排使用政府投資資金的項目，規(guī)范使用各類政府投資資金。二是進一步規(guī)范政府投資項目審批制度，明確了項目單位應(yīng)當編制和報批的文件、投資主管部門或者其他有關(guān)部門審批項目的依據(jù)和審查事項，并規(guī)定審批重大政府投資項目應(yīng)當履行中介服務(wù)機構(gòu)評估、公眾參與、專家評議、風險評估等程序。三是強化投資概算的約束力，明確經(jīng)核定的投資概算是控制政府投資項目總投資的依據(jù)，初步設(shè)計提出的投資概算超過可行性研究報告提出的投資估算10%的，審批部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告。

記者：《條例》是如何貫徹落實“放管服”改革精神的？

答：為進一步深化“放管服”改革，提高決策效率，《條例》規(guī)定審批部門應(yīng)當通過投資項目在線審批監(jiān)管平臺（以下簡稱在線平臺）辦理政府投資項目審批手續(xù)，列明與政府投資有關(guān)的規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策等，公開審批的辦理流程、辦理時限等，并為項目單位提供相關(guān)咨詢服務(wù)。對相關(guān)規(guī)劃中已經(jīng)明確的項目，部分改建、擴建項目，建設(shè)內(nèi)容單一、投資規(guī)模較小、技術(shù)方案簡單的項目以及為應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等突發(fā)事件需要緊急建設(shè)的項目，可以簡化需要報批的文件和審批程序。采用投資補助、貸款貼息等方式安排政府投資資金的，項目單位應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定辦理手續(xù)。

記者：針對政府投資項目實施中存在的問題，《條例》作了哪些規(guī)定？

答：為確保政府投資項目順利實施，《條例》堅持問題導(dǎo)向，主要作了三方面規(guī)定：一是政府投資項目開工建設(shè)應(yīng)當符合規(guī)定的建設(shè)條件，并按照批準的建設(shè)地點、建設(shè)規(guī)模和建設(shè)內(nèi)容實施，需要變更的應(yīng)當報原審批部門審批。二是政府投資項目所需資金應(yīng)當按規(guī)定確保落實到位，不得由施工單位墊資建設(shè)；項目建設(shè)投資原則上不得超過經(jīng)核定的投資概算，確需增加投資概算的，項目單位應(yīng)當提出調(diào)整方案及資金來源，報原初步設(shè)計審批部門或者投資概算核定部門核定。三是政府投資項目應(yīng)當合理確定并嚴格執(zhí)行建設(shè)工期，項目建成后應(yīng)當按規(guī)定進行竣工驗收并及時辦理竣工財務(wù)決算。

記者：《條例》如何加強對政府投資項目的事中事后監(jiān)管？

答：政府投資項目直接關(guān)系公共利益，必須加強事中事后監(jiān)管。為此，《條例》規(guī)定投資主管部門和依法對政府投資項目負有監(jiān)督管理職責的其他部門應(yīng)當采取在線監(jiān)測、現(xiàn)場核查等方式，加強對政府投資項目實施情況的監(jiān)督檢查，并建立政府投資項目信息共享機制；項目單位應(yīng)當通過在線平臺如實報送政府投資項目開工建設(shè)、建設(shè)進度、竣工的基本信息，并加強項目檔案管理；政府投資年度計劃、政府投資項目審批和實施以及監(jiān)督檢查的信息應(yīng)當依法公開。

記者：對《條例》的貫徹實施，國家發(fā)展改革委有哪些考慮？

答：為確?！稐l例》順利貫徹實施，國家發(fā)展改革委將抓緊組織各地、各有關(guān)部門重點做好以下工作：一是加強《條例》培訓(xùn)和普法宣傳。組織各地、各部門加強法治培訓(xùn)和學習，提高對《條例》重要意義的認識和貫徹實施《條例》的自覺性，全面準確掌握《條例》各項規(guī)定，嚴格依法辦事，增強依法履職能力。二是全面清理不符合《條例》的現(xiàn)行制度。組織各地、各部門按照“誰制定、誰清理”的原則，全面清理與政府投資相關(guān)的部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件，抓緊做好《條例》實施前的各項準備工作。三是加快《條例》配套制度建設(shè)，會同有關(guān)方面建立健全政府投資范圍定期評估調(diào)整機制。四是繼續(xù)推動投融資體制改革，進一步完善政府投資體制，優(yōu)化政府投資項目審批程序，提高審批效率。